Janne Nikkinen: Veikkaus ja Alko – tarvitaanko valtion monopoleja?
Maassamme on viime vuosina enenevässä määrin keskusteltu julkisesti Veikkauksen asemasta ja rahapelihaitoista. Rahapelien monopolijärjestelmä on aina viime vuosiin asti nauttinut poliittisten päättäjien ja ministeriöiden taholta eräänlaista suojattua ”etusija-asemaa”. Esimerkiksi lisenssiselvityksiä ei valtiovallan taholta kovinkaan aktiivisesti tilattu eikä arpajaislain perusteella rahoitettuja tutkijoita tällaisiin tutkimuksiin ole myöskään mitenkään erityisesti kannustettu.
Toisessa eurooppalaisessa rahapelien monopolimaassa Norjassa sekä valtio että rahapelien rahoittamat järjestöt teettivät omat lisenssi-selvityksensä jo lähes vuosikymmen sitten (2015-2016). Vasta vuonna 2023 Suomessa julkaistiin useampiakin selvityksiä, joissa tarkasteltiin erityisesti digitaalisen rahapelaamisen aiheuttamia muutospaineita yksinoikeusjärjestelmän suhteen.
Kilpailu- ja kuluttajavirasto (KKV) julkaisi oman selvityksensä keväällä 2023 nostaen esiin monia oikeita havaintoja. Tulevaisuudessa kasvaa lähinnä digitaalinen uhkapeli-markkina. Jo puolet manner-Suomen internet-pelaamisesta suuntautuu nykyisen monopolijärjestelmän ulkopuolelle. Mistään todellisesta Veikkauksen monopolista ei näin ole enää teoriassakaan mahdollista puhua.
Toinen selvitys oli Sisäministeriön asettaman ja Harri Sailaksen johtaman työryhmän raportti, jossa pohdittiin Suomen rahapelijärjestelmän vaihtoehtoja painottaen oikeudellisia näkökulmia (puolet työryhmän jäsenistä oli juristeja). Tämäkin selvitys julkaistiin KKV:n tavoin keväällä 2023, ja sisällöt ovat osin toisiaan vastaavia.
Selvitys esitti Suomen vaihtoehdot varsin dikotomisesti: Ensimmäisenä vaihtoehtona on että jatketaan nykylinjalla mutta lisätään jatkuvasti erilaisia estoja Norjan malliin. Estojen toimivuudesta ei kuitenkaan löydetty hyvää näyttöä (edes Norjasta, vaikka selvityksessä siihen viitattiinkin). Toisena vaihtoehtona esitettiin Ruotsin mallin mukainen järjestelmä, jossa Veikkaus jatkaisi entiseen tapaan kaupoissa ja kioskeissa mutta kilpailisi omana yhtiönä online-markkinalla.
Tämä Veikkauksen asemaa ylläpitävä vaihtoehto oli sikäli ymmärrettävä, että selvitys keskittyi lähinnä internet-pelaamiseen. Tämä oli kuitenkin samalla raportin rajoite. Ei voi täysin välttyä ajatukselta, että ministeriön tilaustyö oli suunnattukin selvittämään, mikä olisi nykyisen manner- Suomen monopoliyhtiön kannalta paras vaihtoehto. Ruotsissa kuitenkin nimenomaan Veikkausta vastaavan Svenska Spelin entisen monopoliyhtiön asema sekä kilpailulla että yksinoikeus- markkinalla on havaittu erityisen ongelmalliseksi. Tämä on johtanut myös oikeustapauksiin, joissa Kindred ja muut toimivat ovat problematisoineet monopolin asemaa niin kutsutussa kivijalkatoiminnassa.
Voisikin ajatella, kaikki pelit (sekä kivijalassa että internetissä) olisi täysin mahdollista irrottaa valtio-omisteisen yhtiön alaisuudesta. Ei ole mitenkään välttämätöntä, että valtion pitää edelleen monopolisoida joidenkin tiettyjen rahapelituotteiden myynti. Tähän liittyen Euroopan Unionin tuomioistuimessa käsitelty Läärä-tapaus, jossa kotimaisen yrittäjän kiellettiin tuomasta omia rahapeliautomaattejaan Suomeen, on edelleen ajankohtainen (C-124/97, tuomio annettu 21.9.1999).
Edellä mainitun ratkaisun perusteluissa todettiin muun muassa, että kauppiasprovisioiden maksaminen on ongelmallista myös yritystoiminnan tukien kannalta. Silloisen Rahapeliautomaattiyhdistyksen eli Veikkauksen monopoli todettiin kuitenkin vielä parhaaksi vaihtoehdoksi, syystä että tuotot ohjattiin ”hyviin tarkoituksiin” (ratkaisun kohta 14).
Nyt kun tämä ko. perustelu on kadonnut Veikkauksen tuottojen siirtyessä yleiskatteelliseen budjettiin, olisi ehkä aika arvioida kriittisesti Veikkauksen asema myös kivijalkatoiminnassa. Rahapeliautomaattitoiminta ja muut pelit olisi täysin mahdollista avata kaikki vapaammin kilpailulle markkinalle, eikä vain pelkkä internet-pelaaminen (vertaa Nikkinen 2008).
Tässä yhteydessä on syytä myös nostaa esiin toive, että rahapelikeskustelussa usein esitetty lause ”rahapelijärjestelmän kehittämisen tulee perustua tutkittuun tietoon” pitäisi todella myös aidosti paikkansa nykyisen hallituksen rahapelipolitiikassa. Kun uhkapelien tuotot jatkuvasti kasvoivat etenkin vuosina 2006-2016, tutkittu tieto ei tuntunut kiinnostavan juuri ketään Arkadianmäellä.
Huolimatta siitä, että rahapeliautomaattien haitalliset ominaisuudet olivat jo hyvin tiedossa, valtioneuvosto myönsi vielä 2012 silloiselle Raha-automaattiyhdistykselle luvan 2 500 automaatin lisäämiselle. Sailaksen työryhmän yksi jäsen, OTK Mikko Alkio, onkin kysynyt kirjassaan Rahapelilainsäädäntö ja markkinat (Alma Talent) juuri tähän liittyen osuvasti: ”Mitä poliittinen päättäjä silloin mietti?” Haittanäkökulmasta ei nimittäin ollut mitään merkitystä, kuka automaatit omistaa, eikä silloisen RAY:n nk. vastuullisuustoiminta muutenkaan vähentänyt lisäyksen aiheuttamaa haittaa.
Rahapeliautomaattien siirtäminen yksityisten toimijoiden ylläpitämiin pelisaleihin voisikin osaltaan siirtää kehityksen suuntaan, jossa valtion olisi helpompi kontrolloida tarjontaa ja rajoittaa haittoja. Tämä syystä, että oma valtionyhtiö ei olisi enää niistä osallinen. Rahapeliautomaattien tuottojen vähennyttyä pakollisen tunnistautumisen myötä ne eivät muutenkaan ole (etenkään suurille kaupoille) samanlainen rahasampo, kuin ennen koronaa ja tunnistautumista. Tällä hetkellä pakettiautomaatilla voi olla kaupalle suurempikin rahallinen merkitys kuin yksittäisellä rahapeliautomaatilla.
Lopuksi on todettava, että rahapeleistä käytävää keskustelua seuratessa syntyy väistämättä vaikutelma, että rahapelit ovat aina silloin hyvä asia, jos niistä saa tuottoja valtiolle. Tämä tuli esiin viimeksi Suomalaisen Rahapeliyhdistyksen tilaisuudessa Helsingin Oodi-kirjastossa 13.2.2024, jossa paikalla olleet kansanedustajat nostivat puheenvuoroissaan esiin kanavointiasteen ja Veikkauksen merkityksen valtionyhtiönä. Vain yhdessä puheenvuorossa (Kokoomuksen edustaja Tere Sammallahti) kyseenalaistettiin, onko valtion ylipäänsä syytä omistaa mitään rahapeliyhtiötä.
Ulkoistamalla kaikki rahapelit yksityisille toimijoille niitä olisi todennäköisesti mahdollista säädellä tehokkaasti. Valtio-omisteiset yhtiöt saavat järjestelmästä riippumatta aina etuoikeuksia, joista muut eivät voi edes uneksia. Ellei haittaa aiheuttavien tuotteiden ja palvelujen tarjontaa siirretä kokonaan yksityiselle sektorille, meillä on Suomessa kohta valtio-omisteinen Oy Kannabis Ab. Tästä syystä olisi paras, että valtio irtaantuisi kaikista haitallisten aineiden vähittäismonopoleista, mukaan lukien Alko.
Apulaisoikeusasiamies Maija Sakslin antoi vuoden 2023 lopussa ratkaisun (EOAK/746/2022) jossa hän kiinnitti huomiota Alkon valvontaan Sosiaali- ja terveysministeriön toimesta. Sakslin totesi muun muassa, ettei yhtiön valvonta nimenomaan haittojen vähentämisen näkökulmasta vaikuta ulkopuolisessa tarkastelussa kovin tehokkaalta. Tämä on kuitenkin Alkonkin monopolin oikeudellinen perustelu sekä kansallisen että unionin oikeuden kannalta.
Kuten rahapelien suhteen, Alkonkin erilaisten vastuullisuusohjelmien tehosta on vaikea saada näyttöä. Enemmän merkitystä lienee saatavuuden rajoittamisella joka voitaisiin tehdä erottamalla myyntitilat muista liiketiloista, täysin riippumatta siitä, tarjoaako tuotteita ja palveluita yksityinen vai julkisomisteinen toimija. Tälläkin hetkellä suuri osa Alkoista sijaitsee kauppojen yhteydessä.
Yhteenvetona edellä sanotusta voitaneen todeta, että nykyiset rahapelitoimintaan liittyvät lainsäädäntömuutokset olisi mahdollista ja ehkä syytäkin viedä pidemmälle, yksityistäen koko rahapelitoiminta sekä internet-ympäristössä että kivijalassa. Näin voitaisiin välttää Ruotsin kaltaiset oikeusjutut kivijalkaan jäävän monopoliyhtiön asemassa.
Vastaavalla tavalla Alkon monopolin olemassaolon oikeutus tulisi nostaa nykyistä vahvemmin julkisen keskustelun piiriin. Veikkauksen tavoin myös Alko on toistaiseksi vahvasti poliittisten päättäjien tukema, mutta olisi etsittävä enemmän tutkimuksellisia vastauksia kysymykseen, miten ja millä tavalla valtio-omisteiset yhtiöt todellisuudessa vähentävät haittoja myymiensä tuotteiden kohdalla.
Janne Nikkinen – 16.02.2023